La nouvelle proposition du Plan wallon de Développement Rural (PwDR) modifie de manière importante le subventionnement de la gestion des prairies extensives et de l’élevage à faible charge. Ces nouvelles contraintes mettent notamment en péril des exploitations extensives qui se sont spécialisées dans la gestion des milieux naturels.
Groupe de réflexion Biodiwal : UCL (Prof. Thierry Hance, Anne-Laure Jacquemart, Nicolas Schtickzelle, Hans Van Dijck), ULg (Prof. Marc Dufrêne, Grégory Mahy, Emmanuel Sérusiaux), UMons (Prof. Pierre Rasmont) et UNamur (Prof. Nicolas Dendoncker)
Le nouveau Plan wallon de Développement Rural (PwDR)
Ce nouveau plan comprend une série de mesures favorables à l’environnement dont les Mesures Agro-Environnementales (MAEC) et l’Agriculture biologique (voir les éléments du débat). Ce sont des modifications assez importantes de ces deux mesures qui vont affecter considérablement les liens entre agriculture, environnement et biodiversité. Les éléments détaillés ci-dessous sont largement partagés par d’autres acteurs du secteur.
Cet article a pour but de révéler prioritairement les conséquences des choix proposés sur les éleveurs qui se sont engagés largement dans les programmes d’agri-environnement. La logique peut être étendue toutefois l’ensemble des agriculteurs qui se sont inscrits dans une logique de diminuer l’impact de leur activité de production sur l’environnement ou pour développer la biodiversité dans leur exploitation.
Par exemple, les montants des aides destinées aux éleveurs sont rabotés de plusieurs manières à travers :
- des taux dégressifs accélérés en fonction des surfaces concernés,
- des montants très faibles par rapport aux pertes économiques attendues pour éviter l’impact d’une agriculture intensive (à peine 30% environ voir moins si les surfaces augmentent),
- la suppression du complément de 20% si la prairie est localisée dans la Structure Ecologique Principale (SEP) pour cibler les zones prioritaires et l’efficacité des investissements,
- la suppression de la mesure MAE7 « faible charge » alors qu’elle était très intéressante, facile à contrôler, très ciblée au niveau environnemental et qu’elle a représenté un investissement certain pour les agriculteurs qui s’y sont engagés,
- des diminutions en cas de cumul(s) alors que les aides sont calculées en principe pour être complémentaires,
- un seuil maximal de 50% de prairies éligibles en cas de prairies naturelles,
- des plafonds de 25.000 € maximum, tant pour les MAEC que pour le BIO,
- une augmentation étonnante de la charge à l’hectare en agriculture biologique qui pénalise les éleveurs les plus extensifs, ce qui ne correspond pas à la philosophie du bio.
A cela s’ajoute potentiellement des modifications arbitraires de critères d’éligibilité des parcelles avec un passage de « pâturages à statut particulier » (code 613) à des « prairies à graminées en gestion de la nature » (code 9824), ce qui les exclut au minimum des paiements relevant du premier pilier de la Politique Agricole Commune et probablement d’aides spécifiques du second pilier.
Ces modifications seraient justifiées par le fait qu’environ 1 % des agriculteurs mobiliserait de l’ordre de 20% des aides environnementales, que des acteurs non agricoles en bénéficient (« d’effet d’aubaine ») et qu’il faut mobiliser les budgets pour les « vrais » agriculteurs qui produisent réellement des biens agricoles.
L’impact de ces nouvelles règles sur les exploitants extensifs
Vu la complexité de l’architecture actuelle des calculs par méthode et de leur combinaison, il est devenu très difficile de mesurer très précisément l’impact économique sur l’équilibre financier des exploitations agricoles qui se sont engagées de manière significative dans le programme agri-environnemental. Toutefois, vu le nombre de contraintes à effet guillotine, les pertes attendues peuvent dépasser facilement plus de 50% des revenus chez les agriculteurs les plus engagés. Les éleveurs sont particulièrement touchés, surtout s’ils sont extensifs, alors que les milieux qu’ils gèrent sont les plus menacés ou qu’ils assurent des contrats de gestion des milieux protégés.
L’impact des taux dégressifs, à la fois pour les MAE et le Bio, est très important. Rien que pour la méthode MB2 « Prairies naturelles », où le montant qui était de 200 €/ha n’est conservé que sur les 10 premiers ha, la diminution de l’aide va de 25% pour 20 ha à 40% pour 50 ha. Si des économies d’échelles sont possibles dans certains cas d’exploitants qui disposent de grandes surfaces d’un seul tenant, ce n’est pas le cas de tous. Comme les pertes économiques dues aux contraintes sont estimées entre 350 et 580 €/ha, le montant moyen des aides est loin de couvrir les enjeux économiques. Les éleveurs ou agriculteurs qui se sont spécialisés (animaux, matériel, …) dans la gestion de ces milieux voient aussi la surface éligible limitée à 50% de l’ensemble des prairies.
A cela s’ajoute la suppression d’une valorisation de 20% (40 €/ha) lorsque ces prairies étaient localisées au sein du périmètre de la Structure Ecologique Principale, ce qui permettait de cibler les zones où l’impact environnemental et biologique est plus marqué et surtout plus cohérent dans le paysage wallon.
Pour les éleveurs extensifs, la suppression de la méthode MAE7 « Faible charge en bétail et soutien des systèmes herbagers» de 100 €/ha peut aussi entrainer des pertes importantes si ils n’arrivent pas à respecter les règles de la nouvelle méthode MB9 « Autonomie protéique », ce qui est fort probable pour les producteurs laitiers.
En agriculture biologique, la modification assez paradoxale du niveau de charge moyen en bétail (de 0,6 UGB/ha actuellement à 0,8 puis 1,0 UGB/ha) pénalise proportionnellement les éleveurs les plus extensifs. Un agriculteur qui atteignait une charge de 0,6 UGB/ha perd immédiatement un tiers des revenus liés à ce seuil de référence s’il passe à 0,8 UGB/ha. Si ce revenu est essentiel à l’équilibre financier de l’exploitation, la situation est intenable. Bien souvent la charge moyenne en bétail ne peut dépasser 0,2 à 0,3 UGB/ha pour conserver un bon état de conservation des milieux naturels. Les éleveurs concernés vont alors devoir compléter la gestion des milieux naturels par des milieux gérés bien plus intensivement ou abandonner la gestion extensive pour limiter l’impact de cette décision dont les conséquences n’ont pas été bien étudiées. D’autres critères sont nécessaires pour corriger les éventuels problèmes constatés.
Highlands assurant la gestion de zones restaurées dans le cadre d’un projet LIFE dans les Troufferies de Libin. D’importantes surfaces de réserves naturelles permettent ainsi à des agriculteurs de diversifier leurs revenus tout en assurant une gestion du patrimoine naturel wallon (voir les projets de restauration de tourbières en Wallonie).
Alors que chacune des aides est censée compenser en partie des contraintes différentes, le cumul des aides MAEC avec le Bio et les indemnités Natura 2000 entraîne des diminutions complémentaires (-100 €/ha, – 300 €/ha) bien compliquées à comprendre et à gérer (voir la structure proposée à l’enquête publique).
L’instauration de plafonds à 25.000 € par exploitation pour les aides MAEC d’un côté et pour le Bio de l’autre sont dramatiques pour les exploitants dont le revenu principal dépend de ces aides.
Enfin, la complexité du système mis en place avec de multiples effets croisés délétères, digne de l’univers kafkaïen, est en contradiction avec la volonté de la simplification administrative des procédures. Les possibilités de recours contre l’arbitraire de certaines décisions administratives ne sécurisent pas les acteurs concernés, car elles étaient déjà très longues et difficiles à mettre en œuvre vu les nombreuses possibilités d’interprétations. L’absence d’un lieu pour un débat contradictoire et la puissance du contrôle de l’administration sur l’ensemble du fonctionnement de l’exploitation ne sont pas des éléments facilitateurs.
Les éleveurs extensifs sont-ils alors des « profiteurs » ?
Par définition, plus les éleveurs sont extensifs, plus ils ont besoin de surfaces pour assurer la rentabilité économique de leur exploitation. Il est donc normal qu’ils bénéficient de montants plus élevés d’aides. Par ailleurs, tous les agriculteurs wallons ne disposent pas d’importantes surfaces de prairies naturelles ou de haute valeur biologique ou ne se sont pas engagés à gérer des centaines d’hectares de réserves naturelles. Ils ne disposent pas tous de matériel spécialisé et/ou de races rustiques adaptées à ces conditions extrêmes. Tous les agriculteurs ne sont pas motivés à passer des heures à rassembler des moutons, à réparer quotidiennement des clôtures mobiles ou à gérer un troupeau dispersé dans plusieurs implantations. Par ailleurs, l’administration ne va pas de son côté fractionner la gestion de sites de grande surface entre 5 ou 6 exploitants alors que la gestion fonctionne très bien avec un seul opérateur spécialisé.
Le saupoudrage de moyens sur l’ensemble des exploitations agricoles n’est pas synonyme de multifonctionnalité. Les conditions environnementales, sociales et économiques sont bien différentes : il n’y a pas un type d’agriculture moyenne à promouvoir partout mais bien différentes formes d’agriculture, adaptées à l’environnement et aussi, qu’on le veuille ou non, aux nouveaux enjeux de société. La multifonctionnalité ne doit pas empêcher la spécialisation. Il est donc normal que certains acteurs qui ont fait ce choix de vie puissent continuer à bénéficier de moyens plus importants pour assurer une mission plus d’intérêt public que personnel.
D’un point de vue économique, la diminution importante des aides va nécessairement déséquilibrer de nombreuses exploitations. Il a pourtant été démontré (projet EcoGest du Centre de Recherches Agronomiques de Gembloux – 2010) que la complémentarité des aides ne permettait pas de couvrir les frais de gestion : « Pour la très grande majorité des exploitations suivies, il est constaté que le cumul des aides (MAE, bio, DPU, autres subsides) ne suffit pas à compenser la perte de revenu. (…) Pour soutenir les actions des agriculteurs en faveur de la biodiversité, il est souhaitable de maintenir des aides spécifiques (primes MAE ou Natura 2000), voire de les augmenter dans le cas de la gestion par pâturage selon son degré de complexité. »
Les milieux qui sont ainsi gérés de manière extensive assurent une large diversité de services écosystémiques comme l’amélioration du stockage et de la qualité de l’eau, la limitation de l’érosion et des inondations, la pollinisation, le stockage de carbone dans le sol, le développement d’activités de loisirs, … dont les bénéfices divers ne sont pas intégrés dans l’analyse du montant des aides.
Enfin, en permettant à la Wallonie de remplir les obligations environnementales régionales qui s’imposent à tous les états européens, ces agriculteurs qui sortent d’un cadre productif intensif permettent aux autres de bénéficier des aides agricoles. Avec moins de 1% du territoire bénéficiant d’un statut de conservation fort, la Wallonie est déjà très en retard par rapport aux régions voisines, avec un risque d’identifier une réelle distorsion de la concurrence à partir du moment où les indicateurs d »état de la biodiversité sont majoritairement dans le rouge.
Souvent pionniers dans leur domaine, ces agriculteurs extensifs jouent un rôle social important et contribuent aussi de manière significative à l’image de l’agriculture car ils sont souvent impliqués dans des activités de sensibilisation et de communication (fermes ouvertes, classes vertes, …) mettant en valeur la diversité de leurs activités.
S’il est indispensable de vérifier l’adéquation des aides par rapport aux pertes économiques et aux coûts de gestion, le nombre de contraintes imaginées est tel qu’il va profondément modifier l’équilibre économique des exploitations concernées et donc l’impact sur l’environnement et la biodiversité.
Quelles conséquences sur l’environnement et la biodiversité ?
Les modifications de l’équilibre économique des exploitations sont telles que les exploitants qui géraient des surfaces significatives de milieux naturels devraient logiquement rechercher d’autres formes de revenus. Cela signifie que des milieux à plus ou moins haute valeur biologique, protégés indirectement pendant des années et pour lesquels la Région wallonne a investi des montants très importants (de l’ordre de 50 millions € en 7 ans pour les MAE 2, 7 et 8 uniquement pour la période 2007-2013) risquent bien de disparaître ou au mieux d’être altérés.
La mise en œuvre des mesures agri-environnementales était pourtant une manière positive de confier la responsabilité de la gestion de ces sites menacés à leurs propriétaires ou gestionnaires et de reconnaître l’intérêt public de cette mission en prenant au mieux en charge les pertes éventuelles et les coûts générés par une gestion spécifique. Pour ceux qui se sont investis personnellement dans cette mission, qui ont suivi de près l’évolution et l’amélioration des milieux grâce à leur gestion, la remise en cause de leur rôle est catastrophique.
Les prairies naturelles et les prairies à haute valeur biologique sont pourtant les biotopes les plus menacés en Wallonie : malgré la mise en oeuvre de Natura 2000, on a probablement perdu au moins la moitié des prés de fauche en moins de 10 ans, y compris dans les sites Natura 2000. Au contraire des espèces menacées qui peuvent être légalement protégées de la destruction sur l’ensemble du territoire, les biotopes ou les habitats menacés ne bénéficient pas en Wallonie de statut de protection si le site qui les abrite n’est pas une réserve naturelle, bénéficiant d’un plan de gestion proactif, ou un site Natura 2000 ou classé, censé empêcher en théorie les perturbations évidentes ou latentes.
La modification actuelle remet en cause fondamentalement la place de la gestion de la biodiversité dans ce programme sans proposer par ailleurs d’autres alternatives, alors que la Wallonie s’est officiellement engagée à respecter les Directives européennes « Oiseaux » et « Habitats » pour lesquelles le bilan est loin d’être positif avec de mauvais état de conservation pour la grande majorité des espèces et des biotopes et que l’administration a pris des engagements à long terme de gestion de surfaces importantes de sites restaurés dans le cadre de projets LIFE.
Il est assez consternant de voir un programme dont l’objectif devrait être d’améliorer les liens entre agriculture et environnement, de diminuer les impacts majeurs de l’agriculture intensive, de développer « sa capacité à fournir un éventail de services publics qui dépassent la simple production de denrées alimentaires » (Fiche technique du Parlement européen sur le Plier 2 de la PAC) et de contribuer significativement à la gestion de la biodiversité, risque d’entrainer finalement l’effet inverse.
Ces modifications sont suffisamment importantes pour mériter un véritable Rapport des Incidences Environnemental (RIE) au sens du Code wallon de l’Environnement auquel l’Evaluation Environnementale Stratégique soumise récemment à l’enquête publique ne peut se substituer.
Comment en est-on arrivé là ?
Ces modifications posent un réel problème de gouvernance car elles ne sont pas d’abord légitimées par des arguments objectifs qui démontreraient réellement les « effets d’aubaine » évoqués par certains acteurs de l’administration et les critères objectifs qui permettraient d’identifier clairement les cas problématiques. Si des problèmes réels existent sans doute, il ne faut pas que les règles mises en place impliquent des effets collatéraux significatifs sur acteurs qui font leur travail correctement.
De plus, les impacts multiples de cette combinaison de mesures délétères n’ont pas non plus été évalués, tant au point de vue économique pour les agriculteurs qu’au niveau de l’impact sur l’environnement et la biodiversité.
Les nouvelles contraintes proposées peuvent paraître logiques en première approximation mais, au sein de l’administration, il n’y a pas eu d’analyses ou de prise en compte des réels problèmes générés par ces propositions simplistes. La logique de fusionner en 2008 la Direction générale de l’Environnement et celle de l’Agriculture au sein de la Direction générale de l’Agriculture, des Ressource naturelles et de l’Environnement (DGARNE), avait notamment pour but d’éviter de continuer à opposer des visions contradictoires pour développer une vision commune intégrant les différents enjeux. Force est de constater que l’équilibre nécessaire n’a pas pu être trouvé.
Comment corriger les problèmes identifiés ?
Le contenu et l’agencement des différentes mesures doivent être revus rapidement pour éviter d’impacter de manière aussi significative les éleveurs plus ou moins extensifs. Vu les nombreuses différences entre les exploitations, il est difficile d’appliquer des règles générales sans effets collatéraux. Comme indiqué dans le rapport EcoGest du Centre Agronomique de Gembloux, il semble qu’on soit encore loin de se retrouver dans des situations de réels cumuls d’aides correspondant à des contraintes identiques. A partir du moment où individuellement les aides ne couvrent qu’une partie des compensations nécessaires, elles sont plutôt complémentaires.
Vu son rôle important et comme alternative plus opérationnelle à la nouvelle méthode de base 9 « Autonomie protéique », la MAE7 «Faible charge en bétail » qui vient d’être réactivée pour 2014 et 2015 devrait continuer à l’être au moins jusqu’à l’évaluation du PwDR à mi parcours.
Le ciblage de certaines mesures sur des zones prioritaires, matérialisées par la cartographie de la Structure Ecologique Principale (SEP), devrait être réactivé pour continuer de maximiser l’impact environnemental des investissements réalisés.
Plutôt que d’essayer de prévoir un montant maximum identique pour toutes les exploitations, il devrait aussi être possible de définir des montants spécifiques maxima d’aides par exploitation en fonction des situations écologiques observées sur le terrain, des pertes réelles liées au respect de contraintes ou des coûts liés à la mise en œuvre de mesures de gestion spécifiques. Différents partenaires spécialisés (CRAW, DEMNA, NATAGRIWAL, …) pourraient être mobilisés pour réaliser une analyse la plus précise et la plus objective possible pour proposer un plafond individuel répondant à la fois aux objectifs d’équilibre économique d’une exploitation et aux enjeux environnementaux, sociaux et de biodiversité. Cette mobilisation pourrait se faire à travers la méthode MC10 « Plan d’actions environnemental » lorsque les exploitations sont trop spécifiques pour répondre à des règles générales de plafond très limité par exemple. Elles devraient pouvoir y déroger dans le cadre d’une analyse détaillée.
Moutons dans les landes d’un des projets LIFE de restauration de tourbières
L’impact du moratoire imposé depuis 2012 a déjà fragilisé certaines exploitations et a entrainé le désengagement pour de nombreuses MAE. Il est nécessaire de donner rapidement des orientations claires sur la stratégie qui sera mise en œuvre et des garanties de soutien adéquat jusqu’au moins à mi-parcours et en 2020.
Ce dossier démontre que la complexité et la diversité des systèmes de production agricole avec l’environnement sont telles actuellement, qu’il est nécessaire de concilier des approches complémentaires (MAE, conditionnalité agricole et les surfaces d’intérêt écologique, l’agriculture biologique, Natura 2000, projets de conservation de la nature, projets LIFE, Fonds de la Nature annoncé dans la Déclaration de politique régionale de 2009, …), de manière collective et transparente pour prendre en compte l’ensemble des enjeux individuels et collectifs.
Une partie de l’administration ne peut plus imposer sa vision particulière dans son coin lorsque la matière qu’elle gère impacte de nombreux secteurs différents. Les principaux acteurs concernés doivent être entendus, ils doivent être informés des systèmes de contraintes incompressibles, ils doivent prendre conscience des enjeux des uns et des autres et les dossiers doivent être gérés en toute transparence pour co-construire ensemble un système opérationnel qui n’exclut aucun opérateur important.
Enfin, le futur gouvernement wallon doit prendre conscience des enjeux économiques importants à la fois en termes de dépenses économisées sur le long terme et d’emplois créés ou maintenus par un investissement significatif pour diminuer l’impact de l’agriculture intensive sur l’environnement et pour assurer la gestion et la mise en valeur du patrimoine naturel. Le cadre budgétaire actuel est beaucoup trop strict par rapport aux enjeux de société à prendre en compte.
A consulter :
- Analyse du Forum européen pour la conservation de la nature et le pastoralisme (EFNCP) sur la gestion des espaces à haute valeur biologique avec les outils de la Politique Agricole Commune (en anglais)
Autres contributions de ce blog :
- « Analyse de l’Evaluation Environnementale Stratégique » du PwDR
- « Les éléments du débat »
- « Les analyses du PwDR »
- « La carte blanche » du 14 mars 2014 dans Le Soir : Les enjeux de la Politique Agricole Commune en Wallonie : une volonté de découpler agriculture et nature ?
Biodiversité en Wallonie : quel avenir ? 